Der Zeitplan bis zur Einführung von Solvency II

Mit Verabschiedung der Solvency II-Rahmenrichtlinie im Jahr 2009 wurde die EU-rechtliche Grundlage für Solvency II und eine zeitgerechte Umsetzung in nationales Recht geschaffen. Die Umset­zung erfolgt nach dem Lamfalussy-Verfahren – dies ist ein Verfahren zur Beschleunigung des EU-Gesetzgebungsprozesses auf mehreren Ebenen (Level). Um die Auswirkungen der zukünftigen Kapitalanforde­rungen auf Angemessenheit zu testen, wurden seit 2005 entsprechende Studien (QIS) durchgeführt.
Nach Abschluss der Trilog-Verhandlungen ist der langjährige Gesetzgebungsprozess auf Level 1 nunmehr abgeschlossen. Demnach soll Solvency II nach mehreren Verschiebungen nun zum 1. Januar 2016 in Kraft treten. Durch die von der EIOPA veröffentlichten Preparatory Guidelines hat die konkrete Vorbereitung und Umsetzung durch ein Phasing-In bereits begonnen.1

Allgemeines

Das Solvency II-Projekt, das die bisherigen Solvabilitätsstandards für die Versicherungsbranche reformieren und innerhalb der EU einheitliche Solvabilitätsregeln schaffen möchte, fußt auf einem „Drei-Säulen-Ansatz“. Das neue Solvenzsystem ist gegenüber dem bisherigen Aufsichtsregime durch eine deutlich stärkere Risiko- und Marktorientierung gekennzeichnet.

Die erste Säule umfasst quantitative Anforderungen an die Versicherungsunternehmen. Den Solvenzkapitalanforderungen (SCR – Solvency Capital Requirement), die nach der Standardformel oder einem internen (Partial-) Modell berechnet werden können, sind die verfügbaren Eigenmittel (ASM – Available Solvency Margin) gegenüberzustellen.

In der zweiten Säule werden Governance-Prozesse definiert, die ein solides und vorsichtiges Management des Versicherungsgeschäfts gewährleisten sollen.

Die dritte Säule dient der Schaffung von Markttransparenz und Marktdisziplin und sieht Berichtslegungsanforderungen sowohl gegenüber der Aufsicht (RSR – Regular Supervisory Reporting) als auch gegenüber der Öffentlichkeit (SFCR – Solvency and Financial Condition Report) vor.

1 Rechtsstand dieser Ausarbeitung: Februar 2014.

Rechtliche Umsetzung von Solvency II in der Europäischen Union und in nationales Recht

Solvency II wird im sogenannten „Lamfalussy-Verfahren“ auf vier Ebenen (Level) umgesetzt.

Auf Ebene 1 (Level 1) wurde eine grundlegende Rahmenrichtlinie bzw. Rahmenverordnung von den Organen der Europäischen Union beschlossen, die die wesentlichen Bestimmungen zu den zu regelnden Sachverhalten aufstellt. Die Solvency II-Rahmenrichtlinie (SII-RRL)2 wurde am 22. April 2009 vom Europäischen Parlament und am 10. November 2009 vom Europäischen Rat beschlossen.

Auf Ebene 2 (Level 2) erfolgt durch die Europäische Kommission in Kooperation mit dem Ausschuss für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (European Insurance and Occupational Pensions Committee, EIOPC) die Erarbeitung von Detailregelungen in Form von Durchführungsmaßnahmen und bindender technischer Standards (technische Regulierungsstandards / Durchführungsstandards).

Auf Ebene 3 (Level 3) werden Empfehlungen bzw. abgestimmte Leitlinien zur Auslegung der Durchführungsverordnungen unter der Leitung der Europäischen Kommission zusammen mit dem Ausschuss der europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors, CEIOPS) bzw. ab Januar 2011 mit der von der EU gegründeten europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) erarbeitet.

Auf Ebene 4 (Level 4) wird die einheitliche Umsetzung und Anwendung des gemeinschaftlichen Rechts von der Europäischen Kommission in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedsstaaten, EIOPA und der Versicherungswirtschaft überwacht.

Solvency II sollte ursprünglich bereits bis zum 31. Oktober 2012 in nationales Recht umgesetzt werden. Allerdings hatte die EU-Kommission mit der Omnibus-II-Richtlinie im Januar 2011 Änderungen an der Solvency II-Richtlinie vorgeschlagen. Weil sich die Verhandlungen über die Omnibus-II-Richtlinie zwischen dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat verzögerten, drohte die Gefahr, dass Solvency II zwangsläufig in seiner ursprünglichen Fassung zum 31. Oktober 2012 in Kraft treten würde. Eine „Quick-fix-Richtlinie“3 vom 12. September 2012 verschob das Inkrafttreten zunächst auf den 1. Januar 2014, wobei die Mitgliedsstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften bereits bis zum 30. Juni 2013 hätten erlassen müssen. Die Verhandlungen zur Omnibus-II-Richtlinie wurden im Anschluss an das Long-Term Guarantees Assessment (LTGA; s. dazu unten) und unter Berücksichtigung der Erkenntnisse aus dem LTGA weiter vorangetrieben.

Am 13. November 2013 wurde zwischen den Trilog-Parteien aus EU-Parlament, EU-Kommission und EU-Rat eine Einigung über die konkrete inhaltliche Ausgestaltung der Omnibus-II-Richtlinie und das Inkrafttreten von Solvency II erzielt, welches nunmehr auf den 1. Januar 2016 datiert wurde. Eine Umsetzung in das jeweilige nationale Recht soll spätestens am 31. März 2015 erfolgen. Die EU-Kommission veröffentlichte hierzu am 2. Oktober 2013 einen Vorschlag zum Entwurf einer „Quick-fix-Richtlinie-2“4 zur Änderung der Artikel 309, 310, 311 der SII-RRL und damit der Verschiebung des Zeitpunktes des vollständigen Inkrafttretens von Solvency II auf den 1. Januar 2016. Die „Quick-fix-Richtlinie-2″ trat am 11. Dezember 2013 in Kraft. Der deutsche Gesetzgeber hatte bereits Anfang 2012 für die Umsetzung von Solvency II in nationales Recht einen Regierungsentwurf für ein zehntes Gesetz zur Änderung des Versicherungs-aufsichtsgesetzes (VAG) (10. VAG-Novelle) veröffentlicht. Wegen der oben beschriebenen Entwicklungen und Verzögerungen auf europäischer Ebene verschiebt sich der nationale deutsche Gesetzgebungsprozess entsprechend.

Im Rahmen der Verhandlungen zur Omnibus-II-Richtlinie haben sich die Trilog-Parteien auf ein ganzes Maßnahmenbündel verständigt. So enthält die Omnibus-II-Richtlinie Regelungen zu der Bewertung von langfristigen Garantien („Volatility Adjustment“, „Matching Adjustment“), der befristeten Drittstaatenäquivalenz, dem Pro-portionalitätsprinzip und den Übergangsvorschriften. Die Omnibus-II-Richtlinie sieht des Weiteren auch eine sogenannte „Lissabonisierung“, also eine Anpassung der SII-RRL an den mittlerweile in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon vor. Dadurch wurden die Voraussetzungen geschaffen, auf der Ebene 2 neben den Durchführungsmaßnahmen, die von der EU-Kommission erlassen werden, auch technische Standards (technische Regulierungsstandards/ Durchführungsstandards; Ebene 2,5) zu ermöglichen. Diese werden auf der Grundlage von Entwürfen der EIOPA ebenfalls von der EU-Kommission erlassen. Die inhaltlich getroffenen Beschlüsse zur Omnibus-II-Richtlinie sollen im Rahmen der Plenarwahlen des europäischen Parlaments 2014 verabschiedet werden.

Für die Übergangszeit bis zum Inkrafttreten von Solvency II hat die EIOPA am 27. März 2013 Preparatory Guidelines (vorbereitende Leitlinien) zur öffentlichen Konsultation bereitgestellt und am 27. September 2013 in ihrer finalen Version veröffentlicht. Die Preparatory Guidelines nehmen ab dem 1. Januar 2014 eine grundlegende Vorbereitungsfunktion für die beaufsichtigten Versicherungsunternehmen und die nationalen Aufsichtsbehörden wahr, indem sie zu verschiedenen Themenfeldern (Governance-System, vorausschauenden Beurteilung der eigenen Risiken (basierend auf den ORSA-Grundsätzen), Informationsübermittlung an die zuständigen nationalen Behörden, Vorantrags-verfahren für interne Modelle) proaktive Maßnahmen definieren und dadurch eine sukzessive Einführung von Solvency II forcieren. Im Rahmen des „comply-or-explain-Verfahrens“ hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) am 20. Dezember 2013 dazu mitgeteilt, dass sie sämtliche Leitlinien anwenden und kommentieren wird, die die EIOPA für die Vorbereitungsphase herausgegeben hat. Zu diesem Zweck hat die BaFin am 28. Februar 2014 einen konkreten Zeitplan zum Ablauf der Vorbereitungsphase auf Solvency II auf ihrer Homepage veröffentlicht. Der Zeitplan enthält Angaben über Dialogphasen zu den von der EIOPA veröffentlichten Preparatory Guidelines, deren Inhalte die BaFin wiederum in 15 Themenblöcke gruppiert hat.

Zu 13 dieser Themenblöcke sollen Veröffentlichungen gemacht werden, wobei die erste Dialogphase zu dem Themenblock „Beurteilung des Gesamtsolvabilitätsbedarfs und allgemeine Anforderungen für den ORSA während der Vorbereitungsphase auf Solvency II“ bereits abgeschlossen wurde.

Termine für den gesamten Ablauf des Vorbereitungsprozesses (Dialogphase, Ver-öffentlichung der Verlautbarung, Start Abfrage Umsetzungsstandards) sind bis Mitte 2015 vorgesehen.

Am 31. Januar 2014 hat die EIOPA einen Zeitplan für die weiteren Entwicklungen der Ebene 2,5 und der Ebene 3 veröffentlicht. Demnach sind zwischen April 2014 und Dezember 2014 für beide Ebenen jeweils zwei Sets mit entsprechenden Konsultationsphasen vorgesehen. Das erste Set für die Ebene 2,5 umfasst technische Standards zum Genehmigungsprozess, während das zweite Paket technische Standards zu allen drei Säulen vorsehen soll. Im ersten Set für Level 3 sind Leitlinien zum Genehmigungsprozess inklusive Säule 1 (quanti-tative Anforderungen) und zum internen Modell enthalten. Das zweite Paket umfasst Guidelines zur Säule 2 (qualitative Anforderungen) und zur Säule 3 (Berichterstattung und Offenlegung).

2 Richtlinie 2009/138/EG

3 Richtlinie 2012/23/EU

4 Richtlinie 2013/58/EU

 Mai 2013)
Abbildung: Zeitplan Solvency II (Stand: Februar 2014)

QIS – Auswirkungsstudien von Solvency II

Um die Auswirkungen der geplanten Solvenz­kapitalanforderungen nach Solvency II auf Ange­messenheit, Anwendbarkeit und Durchführbarkeit zu testen, hat CEIOPS bzw. EIOPA seit Ende 2005 die sogenannten QIS (Quantitative Impact Studies) durchgeführt. Die QIS bieten den Versicherern die Möglichkeit, sich frühzeitig mit dem Thema zu beschäftigen. Aus den Erkenntnissen der Teilnahme an den QIS sind Maßnahmen für (fast) alle Unternehmensbereiche abzuleiten, u. a.:

  • Aufbau und Erweiterung Solvency II-Know-how,
  • Vorbereitung der IT (Datenqualität und -quanti­tät),
  • Prozessdefinition (wer liefert wann welche Information),
  • Simulation (Erkennen von Spielräumen),
    • Produktmanagement – wie viel Solvency Capital Requirement (SCR) „kostet“ ein Versicherungsproduktportfolio?
    • Asset Management – wie viel SCR „kosten“ die Kapitalanlagen?
  • Definition / Anpassung der Risikostrategie und ihrer Elemente,
  • Aufbau Datenbasis für das zukünftige Berichts­wesen.

Rückblickend wurden in der Entwicklungsphase von Solvency II verschiedene Auswirkungsstudien durchgeführt, die nachfolgend in ihren wesentlichen Merkmalen skizziert werden:

Der Startschuss zu den Feldstudien erfolgte 2005 mit QIS 1. Die Vorgaben (Technical Specifications) hierzu waren auf acht Seiten dokumentiert. Die Studie verglich die Höhe der versicherungs-technischen Rückstellungen nach den nationalen Bewertungsvorschriften mit denen der voraussichtlichen Bewertungsvorschriften von Solvency II. Außerdem wurde die aktuarielle und technische Umsetzung der neuen Bewertungs­prinzipien mit der zugehörigen Methodik verprobt.

QIS 2 wurde im Jahr 2006 durchgeführt. Die Technical Specifications betrugen 66 Seiten.
Die Untersuchung verglich die HGB-Bilanz mit der voraussichtlich unter Solvency II aufzustellenden Solvenzbilanz. Ein weiterer Schwerpunkt lag auf dem Vergleich unterschiedlicher Modellierungs­techniken und Bewertungsprinzipien bei der Berechnung der Kapitalanforderungen und der versicherungstechnischen Rückstellungen.

QIS 3 wurde im Jahr 2007 durchgeführt. Der Umfang der Technical Specifications umfasste 151 Seiten. Im Vergleich zu QIS 2 waren die Bewertungsmethoden und die Formeln für SCR und MCR (Minimum Capital Requirement) weiterentwickelt worden. In QIS 3 wurde hauptsächlich die Berechnung des SCR über die Standardformel untersucht. Das MCR wurde mit einer einfachen Formel ermittelt. Außerdem diente QIS 3 für die Teilnehmer zur Information über die seinerzeitigen Planungen zu Solvency II und deren unternehmensspezifischen Auswirkungen.

QIS 4 folgte dann in 2008 mit Technical Specifications von 286 Seiten. Im Vergleich zu QIS 3 waren die Bewertungsmethoden, die For­meln für die Kapitalforderungen SCR und MCR, die Eigenmittelklassifikation und die Berechnungen für die Gruppenebene im Rahmen der von der Europä­ischen Kommission vorgeschlagenen Richtlinie weiterentwickelt worden. Auch in QIS 4 sollten wiederum die aktuarielle und technische Umsetzung der neuen Bewertungsprinzipien mitsamt der zugehörigen Metho­dik verprobt werden.
Das SCR sollte in QIS 4 sowohl über die Standard­formel als auch – falls vorhanden – mit Hilfe eines internen Modells berechnet werden. In QIS 4 wurde eine neue, mögliche Formel zur Ermittlung des MCR getestet. Dabei handelte es sich um einen kombinierten Ansatz, bestehend aus einer einfachen linearen Formel und einem Korridor, der alle Ergebnisse unter 20 % und über 50 % des SCR abschneidet.

In 2009 wurden Auswirkungsstudien auf nationaler Ebene in Deutschland (QIS 4b) sowie in Österreich (QIS 4.5) durchgeführt. Diese basierten auf QIS 4 mit jeweils leichten Anpassungen.

QIS 5 wurde von Mitte 2010 bis November 2010 durchgeführt. Die Technical Specifications waren dafür auf 330 Seiten angewachsen. Die Ergebnisse von QIS 4 hatten die Notwendigkeit für weitere Justierungen des Modells und der zugrunde liegenden Parameter aufgezeigt. Zusätzlich erkannten die Aufseher in der Finanzmarktkrise weitere Indika­toren, um die Kapitalanforderungen zu verschärfen.

Neu in QIS 5 war u. a. die Berücksichtigung des Stornorisikos in Nichtleben. Das versicherungs-technische Risiko für die Krankenversicherer wurde nach Art der Leben und nach Art der Nicht-Leben untergliedert. Daneben wurde das Marktrisikomodul z. B. um das Illiqui­ditätsprämienrisiko erweitert. Außerdem erfolgte eine grundlegende Anpassung des Spreadrisikos für strukturierte Produkte. Der Equity Dampener hat über den symmetrischen Anpassungsfaktor Eingang in die Quantifizierung des Aktienrisikos gefunden. Für eine sehr kontroverse Diskussion sorgte das Single Equivalant Scenario, das zusätzlich zum modularen Ansatz zu rechnen war. Im Frühjahr 2011 wurden die Ergebnisse der QIS 5 publiziert.

QIS 6 wurde auf nationaler Ebene in Deutschland vom GDV im Jahr 2012 durchgeführt. Diese Feldstudie berücksichtigte bereits die an der Standardformel umgesetzten Anpassungen gegenüber QIS 5. Überarbeitet wurde beispielsweise das Spread­risiko. Neu hinzuge-kommen sind u. a. die Countercyclical-Premium (die über die bisherige Illiquidi­tätsprämie hinausgeht) sowie die Matching Premium. QIS 6 sollte zudem für die Sparte Leben auf Basis der sogenannten „Brückentechnologie“ gerechnet werden. Diese stellte die überarbeitete Fassung des bisherigen GDV-Modells dar, das nach seinerzeitigem Kenntnisstand auf Basis einer Abwei­chungsanalyse ebenfalls zu rechnen war. Die QIS 6 basierte auf den vorläufigen Jahres-abschlussdaten des Geschäftsjahres 2011. Die Ergebnisse wurden nicht publiziert.

Das Long-Term Guarantees Assessment (kurz: LTGA) wurde von Ende Januar bis Ende März 2013 von EIOPA EU-weit durchgeführt. Zielsetzung war es, die Auswirkungen des Modells unter Berücksichtigung aktueller und vergangener wirtschaftlicher Rahmenbedingungen auf die Branche zu analysieren. Aufgrund einer mit den vorherigen QIS vergleichbaren Komplexität wurde die Auswirkungsstudie in den Medien zuweilen als QIS 6 bezeichnet. Mit dem LTGA sollten insbesondere die Effekte der antizyklischen Prämie sowie des Matching Adjustments analyisiert werden, da diese auf europäischer Ebene bisher nicht getestet worden waren. Zum Assessment wurden überarbeitete Technical Specifications veröffentlicht – 369 Seiten inkl. der Anhänge –, die die Änderungen aus dem Level-II-Draft enthielten. Für das LTGA wurden das Cashflow-Modell des GDV für Lebensversicherer sowie die vom PKV-Verband entwickelte inflationsneutrale Bewertung für Krankenversicherer angepasst. Im Vergleich zu den früheren QIS waren bei dieser Feldstudie mehrere Szenarien mit unterschiedlichen Annahmen zu rechnen. Die Ergebnisse aus dem LTGA wurden am 14. Juni 2013 publiziert und sind in den weiteren Gesetzgebungsprozess eingeflossen.

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